一、 发展社会经济，改善民众生活

　　刘秀自称帝至平定各地割据势力，共用了十余年时间。这段时间里，他时时刻刻心系各地战场。但是对于经济建设，他并没有忽略，而是采取了边作战、边建设的方针。他首先从驱民归农着手，解决劳动力问题。建武二年，他派大将冯异出兵关中，敕异有云：“散其小民，令就农业。”（《资治通鉴》卷三二）建武七年三月，他又下诏：“今国有众军，并多精勇，宜且罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，令还复民伍”（《后汉书》卷一《光武帝纪》），各地实行劝课农桑的政策，经济迅速得以恢复。史称：王莽末，天下旱蝗，黄金一斤易粟一斛，至是（建武二年），野谷旅生，麻菽尤盛，野蚕成茧，被于山阜，人收其利焉。而至建武五年，“野谷渐少，田亩益广焉”（《后汉书》卷一《光武帝纪》）。?

　　 为了解决军队粮食问题，刘秀还规定军队在战事之余从事生产。军队实行屯田后，粮草方面减少了对民众的依赖，国家因之得以对农民实行减租政策。建武六年十二月诏曰：“顷者师旅未解，用度不足，故行什一之税。今军士屯田，粮储差积。其令郡国收见田租三十税一，如旧制。”（《后汉书》卷一《光武帝纪》）租额下降，有利于农民生活水平的提高。

　　在全国统一后，刘秀对经济建设更为重视，采取了以“度田”为中心的一系列措施。“是时，天下垦田多不以实，又户口年纪互有增减”（《后汉书》卷二二《刘隆传》）。为防止豪右大族田宅逾制，小民细族无地可耕，刘秀在建武十五年，“诏下州郡检核恳田顷亩及户口年纪，又考实二千石长吏阿枉不平者”（《后汉书》卷一《光武帝纪》）。由于地方官吏“多不平均，或优饶豪右，侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道号呼” （《后汉书》卷二二《刘隆传》）。对此，刘秀没有听之任之，而是采取了强有力的手段，终于完成了度田任务，在一定程度上延缓了地主阶级对农民土地的兼并过程。?

　　 此外，在流通领域恢复了五铢钱制度，改变了货币杂用布帛金粟的状况；各地兴修水利，扩大灌溉面积，也对经济的发展起到了明显的作用。

　　 二、 节省经费开支，减轻民众负担

　　 在经济建设中，既要开源，又要节流。为了减少用度，刘秀裁减了大量官员。建武六年六月的诏书中说：“夫张官置吏，所以为人也。今百姓遭难，户口耗少，而县官吏职所置尚繁，其令司隶、州牧，各实所部，省减吏员。县国不足置长吏可并合者，上大司徒、大司空二府。”仅此一举，就条奏并省四百余县，吏职减损，十置其一。其后，又省并了一些官职。“兵革既息，天下少事，文书调役，务以简寡，至乃十存一焉”（《后汉书》卷一《光武帝纪》）。不难设想，仅此一项节省的经费开支就是数以万计。

　　 刘秀本人不追求奢华的生活方式。他“身衣大练，色无重彩，耳不听郑卫之音，手不持珠玉之玩”（《后汉书》卷七六《循吏传》）。对于滥用民力，挥霍民脂民膏，他始终保持着警惕之心。建武十三年正月的诏书中说：“往年已敕郡国，异味不得有所献御，今犹未止，非徒有豫养导择之劳，至乃烦扰道上，疲费过所，其令太官勿复受。”在为自己营建陵墓时，他说：“古者帝王之葬，皆陶人瓦器，木车茅马，使后世人不知其处……今制地不过二三顷，无为山陵，陂池裁令流水而已。”临终时，他留下的遗诏说：“朕无益百姓，皆如孝文皇帝制度，务从约省。”（《后汉书》卷一《光武帝纪》）由于刘秀严于律己，使勤约之风，行于上下，宫廷开支大为缩小。?

　　 对于民间，刘秀也提倡节俭精神。当时，厚葬之风盛行，刘秀为之下诏“世以厚葬为德，薄终为鄙，至于富者奢僭，贫者单财，法令不能禁，礼义不能止。仓卒乃知其咎。其布告天下，令知忠臣、孝子、慈兄、悌弟薄葬送终之义”（《后汉书》卷一《光武帝纪》），提倡薄葬，既可移风易俗，又能节约开支，可收一举两得之效。

　 三、 维持和平状态，营造建设环境

　　 从事经济建设，需要有安定的社会环境，而要维持这一环境，首先要保证国内民众的生活安宁。因此，遇到可能损害民众安宁生活的变故，刘秀马上予以解决。比如，建武五年，水旱蝗虫为灾，谷价腾跃，民众困乏，刘秀遂于次年正月下诏说：“惟百姓无以自赡，恻然愍之，其令郡国有谷者，给禀高年、鳏寡孤独及笃癃、无家属贫不能自存者，如律。二千石勤加循抚，尤令失职。”建武十八年，蜀郡守将史歆反叛，大司马吴汉讨平后，立即奉旨“赦益州所部殊死已下”（《后汉书》卷一《光武帝纪》），以争取民众，恢复社会秩序。?
保持安定环境，还要注意处理同边境少数民族统治者及民众的关系，不可利欲熏心，妄开战端。建武二十一年，西域鄯善王安、莎车王贤等十六国遣使奉献，咸愿请汉廷派遣都护，刘秀“以中国初定，未遑外事，厚加赏赐，遣之”（《后汉纪》卷七）。是年，朗陵侯臧宫请求统令骑兵五千出击匈奴，刘秀深知“天下疲耗，思乐息肩”（《后汉书》卷一《光武帝纪》），回答他说：“常胜之家，难以虑敌，吾方思之。”（《后汉书》卷一八《臧宫传》）?
　　内外无事，既顺应了“思乐息肩”的民心，又有利于集中人力物力，从事经济建设。?
由于刘秀实行以上措施使阶级矛盾开始缓和，社会经济迅速恢复并得到发展，民众安居乐业，本来易动而难静的社会秩序“不十年而天下晏然”（《读通鉴论》卷六《光武》），全国呈现出一派新气象，这就是后世史家称誉为“光武明章之治”的初期局面。